Inhoudsopgave
In de Zomernota 2021 is een financieel kader opgenomen dat uitgangspunt vormt voor de Gemeentebegroting 2022-2025. Daarbij is destijds wel de disclaimer meegegeven dat zich nog grote onzekerheden voordoen in het meerjarenbeeld. Daar waar andere jaren de keuzes in de zomernota grotendeels een 1-op-1 vertaling naar de begroting waren, was deze Zomernota meer dan voorheen een echte perspectiefnota. Van diverse majeure ontwikkelingen blijft de impact op het middelenkader op dit moment nog altijd onduidelijk (denk bijvoorbeeld aan middelen voor klimaat, omgevingswet, invoering van het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds, wat er structureel gebeurt met de opschalingskorting, de impact voor gemeenten van een coalitieakkoord van het nieuwe kabinet, de middellange termijn impact van corona, etc.). Wel is inmiddels duidelijk hoe met extra middelen voor de Jeugdhulp omgegaan kan worden.
In paragraaf 2.1 is een samenvatting gegeven van het middelenkader. In paragraaf 2.2 wordt vervolgens stil gestaan bij de diverse mutaties die zich voorgedaan hebben sinds de zomernota. Voor de volledigheid is het overzicht van dilemma's uit de zomernota in bijlage 6.10 opgenomen. In paragraaf 2.3 wordt het structurele saldo weergegeven. Tot slot wordt in bijlage 6.11 stilgestaan bij de bezuinigingsmonitor.
In deze paragraaf wordt het middelenkader gepresenteerd voor de periode 2022 t/m 2025. Onderstaande tabel geeft beknopt het financiële saldo weer. Het saldo van de zomernota 2022-2025 is door uw Raad bij de zomernota vastgesteld (een nadere toelichting op de onderwerpen in de zomernota is terug te vinden in bijlage 6.10). Na vaststelling van de zomernota hebben zich de mutaties 1 t/m 5 voorgedaan. Deze worden in paragraaf 2.2 nader toegelicht.
| Middelenkader (afgerond en in miljoen euro) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Saldo Gemeentebegroting 2021-2024 | -8,8 | -6,8 | -7,8 | -7,8 |
| Gemeentefonds (decembercirculaire 2020) | 0 | 0 | 0 | -2,1 |
| Ontwikkelingen lonen, prijzen, rente en ozb | 1,3 | 1,7 | 1,7 | 1,0 |
| Saldo dilemma's | -1,8 | 0,4 | 0,6 | 1,3 |
| Saldo zomernota 2022-2025 | -9,3 | -4,7 | -5,5 | -7,6 |
| 1. Meicirculaire (was niet verwerkt in Zomernota) | -1,7 | -2,9 | -4,0 | -4,1 |
| 2. Septembercirculaire | 3,4 | 1,0 | 0,8 | 1,8 |
| 3. Saldo Moties en Amendementen | -0,5 | -1,0 | -1,0 | -0,6 |
| 4. Saldo mutaties n.a.v. extra middelen Jeugdhulp | 1,5 | 0,4 | 0,4 | 0,4 |
| 5. Saldo nieuwe onderwerpen na Zomernota | -5,0 | -2,3 | -1,6 | -1,3 |
| 6. Amendement Sterke raad, sterke ondersteuning | -0,4 | |||
| Saldo gemeentebegroting 2022-2025 | -12,0 | -9,5 | -10,9 | -11,4 |
Per saldo is het middelenkader verslechterd ten opzichte van de zomernota. Dit is enerzijds een gevolg van het opnemen van moties, optreden van enkele eerder genoemde risico's en een enkel nieuw onderwerp. Anderzijds komt dit ook door de sterk negatieve uitkomst van de meicirculaire, die wel enigszins gedempt is door de positieve beweging in de septembercirculaire. Het heeft in die zin wel rust gecreëerd dat besloten is maar op 1 moment bij te sturen op het gesaldeerde effect van de circulaires.
Het college kiest ervoor niet bij te sturen in het saldo middelenkader. Het is niet wenselijk om de samenleving die net uit de coronacrisis komt met nieuwe bezuinigingen of lastenverzwaringen te confronteren. Dat zou averechts werken. Bijsturing is ook niet nodig gezien ons structurele saldo (zie paragraaf 2.3) nog steeds positief is.
Het college gaat wel voor de eerder gekozen lijn voor investeren om uit de crisis te komen. Onze reserves zijn goed op niveau door het spaarzame financiële beleid van de afgelopen jaren. Dat geeft ons nu de mogelijkheid om het overschot in die reserves in te zetten voor strategische investeringen. Al met al wordt 25,7 miljoen euro beschikbaar gemaakt voor 9 prioritaire projecten die in de zomernota reeds zijn benoemd. Stuk voor stuk projecten die bijdragen aan het realiseren van woningen, werk en verbeteren van de leefbaarheid in onze wijken.
Bij de zomernota was het uitgangspunt nog dat investeren slechts mogelijk was als het gat in onze meerjarenbegroting niet groter zou worden dan 7,8 miljoen euro. Dit omdat verder interen op onze reserves onverstandig werd geacht gezien de grote risico's die nog in de zomernota waren opgenomen. Inmiddels is dat risicobeeld sterk verbeterd. Het risico dat onverhoopt niet de vooruit ingeboekte extra rijksmiddelen beschikbaar zouden komen is vervallen door het vooruitzicht op extra jeugdmiddelen. Ook het risico op een negatieve uitkomst van het nieuwe verdeelmodel gemeentefonds is geschrapt gezien de recente berichten dat Enschede in het aangepaste voorstel een voordeelgemeente zou zijn. Verder is de coronabuffer die werd aangehouden om handelingsruimte te hebben om effecten van corona in de stad op te vangen gehalveerd. We zien dat corona steeds beter onder controle is en de impact op de samenleving en economie minder wordt. Daarnaast zijn gemeenten door het Rijk goed gecompenseerd voor financiële nadelen als gevolg van corona en is dit ook op nieuw voor 2021 door het Rijk toegezegd, Al met al maakt dit dat we minder reserves achter de hand moeten houden en er dus substantiële middelen voor de investeringsagenda beschikbaar zijn.
Investeringsagenda
In de zomernota 2021 zijn de eerste plannen en uitwerkingen voor een investeringsagenda opgenomen. De concrete uitwerking hiervan wordt via een separaat voorstel aan de raad voorgelegd. Hier is het wel goed te benoemen dat het college in deze begroting ervoor kiest het volledige benodigde bedrag voor de 9 prioritaitaire projecten beschikbaar te maken.
Bij de zomernota 2021 betrof het bedrag dat vanuit het weerstandsvermogen aan de investeringsagenda toegekend kon worden 4,2 miljoen euro. Doordat diverse risico's zijn komen te vervallen of kleiner zijn geworden is er extra ruimte voor financiering van de strategische investeringsagenda ontstaan. Het voorstel is nu om 8,8 miljoen euro uit het weerstandsvermogen te onttrekken en aan de investeringsagenda toe te kennen. De totale omvang van de investeringsagenda neemt door deze toevoeging toe van 21,1 miljoen euro tot 25,7 miljoen euro. De nadere toelichting hierop zit in het afzonderlijke raadsvoorstel omtrent de strategische investeringsagenda.
De weerstandsratio exclusief stille reserves blijft met deze mutaties ruim boven de door de raad gestelde ondergrens van 1,0. Alle effecten van bovenstaande mutaties op het weerstandsvermogen en de weerstandsratio worden in paragraaf 4.2 toegelicht.
1. Meicirculaire
Ondanks het bevriezen van het accres van 2021 is sprake van een nadeel als gevolg van het naar beneden bijstellen van de hoeveelheden op een groot aantal maatstaven. Dit nadelige effect wordt nog deels gecompenseerd door ophoging van het zogenaamde plafond voor het BTW-compensatiefonds omdat alle gemeenten gezamenlijk over 2020 minder compensabele BTW hebben gedeclareerd dan waarmee rekening was gehouden.
De negatieve resultaten voor 2022 en verder hangen samen met de in mei aangekondigde negatieve accressen waardoor de gemeente trap af gaat. De rijksuitgaven daalden in mei nog als gevolg van toen voorziene lagere loon- en prijsontwikkeling bij het rijk. Ook is het accres vanaf 2023 neerwaarts bijgesteld als gevolg van lagere rentelasten en lagere EU-afdrachten.
Aanvullend zorgt de verlaging van een aantal maatstaven, en dan in het bijzonder de aanpassing van de hoeveelheid inwoners vanuit de nieuwe bevolkingsprognoses van het CBS, voor een nadeel. De daling van de aantallen inwoners is groter dan de verhoging van de uitkeringsfactor die hiermee correspondeert. Via de maatstaf inwoners wordt het grootste deel van het gemeentefonds verdeeld en zorgen de nieuwe bevolkingsprognoses, met een grotere groei inwoners in het westen van het land ten opzichte van het oosten, nu voor een nadeel in Enschede.
2. Septembercirculaire
De kortingen in de meicirculaire worden voor een deel gedempt door voordelen in de septembercirculaire. De resultaten van de septembercirculaire voor 2022 en verder hangen samen met de hogere accressen. De gemeenten gaan hierdoor trap op. Vooral het accres voor 2022 is fors hoger door de hogere rijksuitgaven op o.a. klimaatmaat en compensatie voor gedupeerden van de kinderopvangtoeslag. Ook stijgt de prijsindex bbp in 2022 ten opzichte van de eerdere ramingen. Daarnaast wordt over 2022 de opschalingskorting door het rijk teruggestort in het gemeentefonds.
Het resultaat uit deze circulaire is vanaf 2022 voorzichtig geraamd. De kans is namelijk groot dat de accressen vanaf de meicirculaire 2022 naar beneden worden bijgesteld. Enerzijds omdat we uit ervaring van voorgaande jaren weten dat het rijk er waarschijnlijk niet in slaagt om alle begrote uitgaven te doen, met een trap-af voor de gemeente als gevolg. Anderzijds omdat de loon- en prijsindexen ten opzichte van de meicirculaire 2021 nu hoger worden geraamd. Dit is het effect van de economie die weer aantrekt na de coronacrisis. Deze hogere indexen leiden uiteindelijk tot hogere kosten bij de gemeenten waarmee nu nog geen rekening is gehouden in deze gemeentebegroting.
Het is van belang te benadrukken dat de uiteindelijke ontwikkeling van het acres in 2022 en verder afhankelijk is van de keuzes die een nieuw kabinet maakt. Daartoe behoort ook de afweging op een nieuw verdeelmodel voor het gemeentefonds welke afhankelijk van de politieke besluitvorming op zijn vroegst vanaf 2023 in zal gaan. De tussenliggende uitkomsten van de herijking van het verdeelmodel waren zeer verschillend. Daarom heeft de toezichthouder ook niet toegestaan dat in de Gemeentebegroting 2022 al rekening wordt gehouden met de huidige voorlopige uitkomsten van de herverdeling.
3. Saldo moties en amendementen
Bij de zomernota zijn diverse moties en amendementen aangenomen met een financieel effect. Op dit moment wordt voor een deel van de moties nog onderzocht wat het financiële effect is. De moties en amendementen waarvan op dit moment het financiële effect duidelijk is worden in het middelenkader van de begroting 2022-2025 meegenomen. Dit is in onderstaande tabel weergegeven. Voor de amendementen geldt dat er dekking is opgevoerd door een lagere dotatie aan de stelpost loon- en prijscompensatie.
| Moties en Amendementen (x 1.000 euro) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Kansengelijkheid en LEA | 0 | -300 | -300 | -300 |
| Speeltuinen | -360 | -50 | -50 | -50 |
| Op peil brengen onderhoudsniveau openbare ruimte | -100 | -100 | -100 | -100 |
| Minder dotatie aan stelpost loon- en prijscompensatie | 0 | 0 | 0 | 450 |
| Ondersteuning vernieuwing Volkspark | -50 | -50 | -50 | -50 |
| Geef de rups geen nieuwe kans | 0 | -500 | -500 | -500 |
| Totaal | -510 | -1.000 | -1.000 | -550 |
4. Saldo mutaties n.a.v. extra middelen Jeugdhulp
De arbitragecommissie Jeugd heeft geoordeeld dat er structureel vanaf 2028 voor 800 miljoen euro ophoging van budget moet komen. De jaren daarvoor ligt dat bedrag nog hoger (afhankelijk van de omvang en snelheid van invoering van een hervormingsagenda). Omdat er geen nieuw kabinet is wordt definitieve besluitvorming over dit onderwerp uitgesteld. Met de toezichthouders van de Nederlandse gemeenten is de afspraak gemaakt dat gemeenten vanaf 2023 75% van de middelen uit het oordeel van de arbitragecommissie in hun begrotingen mogen meenemen. Het effect voor Enschede is onderstaande tabel weergegeven (A.). Daarnaast wordt in de tabel weergegeven hoe de extra middelen voor Jeugdhulp worden ingezet.
Met het opnemen van deze uitkomst is het mogelijk om terug te keren naar het in het coalitieakkoord opgenomen uitgangspunt “het doen met de rijksmiddelen”. Concreet betekent dit:
| Mutaties n.a.v. extra middelen Jeugdhulp (x 1.000 euro) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | Opmerking | |
| A. | Extra middelen jeugdhulp (75% vanaf 2023) | 15.853 | 13.156 | 12.351 | 11.336 | |
| B. | Afboeking extra rijksmiddelen (300 miljoen euro) | -3.600 | -3.600 | -3.600 | Middelen waren al structureel in onze begroting opgenomen. Kunnen nu definitief worden ingevuld. | |
| C. | Afboeking extra rijksmiddelen Zomernota | -6.000 | -6.000 | -6.000 | -6.000 | In de zomernota 2021 werd uitgegaan van extra rijksmiddelen. Deze kunnen nu definitief worden ingevuld. |
| D. | Invoeren woonplaatsbeginsel Jeugdhulp | 400 | -500 | -500 | -500 | Betrof een risico bij de zomernota 2021. Op dit moment is duidelijk dat de invoering van het woonplaatsbeginsel structureel een nadeel oplevert. |
| E. | Hervormingsagenda Jeugdhulp | -8.796 | -2.640 | -1.835 | -820 | Beschikbare middelen om in te zetten voor de reserve hervormingsagenda Jeugd. |
| F. | Saldo mutaties n.a.v. extra middelen Jeugdhulp | 1.457 | 416 | 416 | 416 | Middelen komen beschikbaar voor het algemeen middelenkader. Jeugdhulp wordt daarmee uitgevoerd voor de middelen die door het Rijk beschikbaar worden gesteld. |
5. Saldo nieuwe onderwerpen na Zomernota
In de zomernota zijn in de risicoparagraaf diverse onderwerpen opgenomen waarvan het op dat moment nog onduidelijk was of ze zich voor zouden doen en zo ja, in welke omvang. Over de onderwerpen in onderstaande tabel is hier inmiddels meer informatie over ontvangen. Het college stelt voor om deze onderwerpen in het middelenkader van de begroting op te nemen.
Daarnaast zijn enkele nieuwe onderwerpen opgenomen. Deze onderwerpen zijn naar het inzicht van het college noodzakelijk om alsnog aan het middelenkader toe te voegen.
| Nieuwe onderwerpen na Zomernota (x 1.000 euro) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| A. | Aanbesteding hulpmiddelen | -400 | -400 | -400 | -400 |
| B. |
Correctie VPB reclame openbare terreinen |
200 | 0 | 0 | 0 |
| C. | Bridge | -500 | -500 | -300 | pm |
| D. | IT transitiefonds | -3.250 | pm | pm | pm |
| E. | Oplaadpalen | -100 | -500 | 0 | 0 |
| F. | Security | -300 | -300 | -300 | -300 |
| G. | Afvoeren taakstelling scherpe keuzes sociaal domein | -600 | -600 | -600 | -600 |
| Saldo nieuwe onderwerpen na zomernota | -4.950 | -2.300 | -1.600 | -1.300 |
A. Aanbesteding hulpmiddelen
In de Zomernota was reeds het risico benoemd dat de aanbesteding voor hulpmiddelen duurder uit zou vallen. Eind september heeft de definitieve gunning plaatsgevonden. In het contract zijn tarieven opgenomen die zijn bepaald op grond van uitvoerig onderzoek naar de actuele markttarieven. Dit heeft geleid tot een structurele kostenstijging van 1,4 miljoen euro per jaar. 1 miljoen euro kan binnen het programma opgevangen worden. Hierdoor resteert een knelpunt van 400.000 euro voor het middelenkader.
B. Correctie VPB reclame openbare terreinen
Per abuis is in de zomernota in het middelenkader voor de VPB al vanaf 2022 200.000 euro opgenomen. Dit had 2023 moeten zijn, want vanuit een vorige Zomernota was al incidenteel geld toegekend voor 2021 en 2022. Dat wordt bij deze gecorrigeerd.
C. Bridge
Bridge is de naam van uitvoeringsprogramma voor het op orde brengen van het informatie- en archiefbeheer. Enschede scoort oranje op de archieffunctie bij het Interbestuurlijk Toezicht (IBT) door de Provincie en dat noodzaakt het nemen van maatregelen. Daarnaast komt de Wet Open Overheid (WOO) op ons af. De impact analyse hiervan wordt op korte termijn afgerond. Met het IBT en de WOO in ons achterhoofd zijn in 2021 de “altijd goed” maatregelen al in gang gezet ten laste van het product Interne Dienstverlening. Voor realisatie van de doelstellingen is na 2021 in totaal 1,3 miljoen euro nodig, verdeeld over 3 jaren (2022-2024). Deze middelen dienen beschikbaar te komen via de in de Zomernota ingestelde bestemmingsreserve “implementatie wet- en regelgeving informatievoorziening” i.v.m. de onvoorspelbaarheid van de projectuitgaven in de tijd.
D. IT transitiefonds
We constateren een enorme druk op de IT-organisatie, waarbij het met huidige capaciteit een onmogelijke opgave is om aan alle, waaronder ook de wettelijke, opgaven en verwachtingen te voldoen. De toenemende vraag vanuit de organisatie, de eisen van de centrale overheid (wet- en regelgeving) en vanuit de markt maken het noodzakelijk om additionele middelen te alloceren. De middelen hebben betrekking op de volgende samenhangende onderwerpen:
1. Projecten portfolio management, 2. Cloud strategie, 3. Sturing en bemensing IT bedrijf, 4. Security.
Deze onderwerpen zijn niet nieuw en al eerder beschreven in het rapport Berenschot (2019). De dynamiek en razendsnelle ontwikkelingen vragen om een hoge mate van flexibiliteit op technologisch en organisatorisch vlak. Feit is dat er een nieuwe basis nodig is die op orde moet worden gebracht passend bij de huidige vraag en die flexibel mee kan schalen met wat er nog aan zit te komen. Uitvoering vindt plaats in de periode 2022- 2024. Het benodigde budget moet vanwege de onvoorspelbaarheid van het precieze moment van uitgaven in de tijd beschikbaar komen in de bestaande bestemmingsreserve van IT (investering externe activiteiten, te hernoemen naar transitiefonds IT). Met dit IT-transitiefonds komen we in een positie waarmee we per direct kunnen handelen en voldoende zicht kunnen creëren op de ontwikkeling van het structureel benodigde middelen kader.
De analyse van de gehele projecten portfolio laat zien dat de huidige capaciteit niet toereikend is om de belangrijkste categorie projecten – het borgen van continuïteit en voldoen aan wet- en regelgeving (bijv. WOO, omgevingswet) uit te voeren in combinatie met de technisch noodzakelijke projecten. Om meer te kunnen realiseren wordt ingezet op intensivering van capaciteit op projectmanagement en inhoudelijke/procesmatige kennis aan business en IT-zijde.
De druk om versneld werk te maken van het naar de Cloud brengen van onze applicaties (“versaasing”) is groot. Deze versaasing van applicaties is geen keuze meer: grote leveranciers als Centric willen migreren binnen nu en 2 jaar. Het hiertoe in juli 2021 door KPMG opgestelde adviesrapport moet vertaald worden in een uitvoeringsprogramma. De wijze en het tempo waarop we versaasen is bepalend voor de wijze waarop we het dan nog noodzakelijke resterende deel van het datacenter en activiteiten bij een externe partij wordt ondergebracht. Daarnaast moet het IT-bedrijf moderniseren en heeft een probleem qua kwantitatieve en kwalitatieve bemensing op sturings- en specialistische functies. De omvang, complexiteit en diversiteit aan ontwikkelingen maakt het onmogelijk om het IT-bedrijf in de huidige vorm aan te sturen door drie teamleiders en deeltijd eindverantwoordelijke (clustermanager). Tot slot hebben we te maken met een verhoogd en verschuivend dreigingsbeeld. De hacks bij Hof van Twente en de Provincie Gelderland zijn hiervan het bewijs. Het leert ons dat we zo georganiseerd willen zijn dat we risico's en dreigingen maximaal kunnen beheersen en daarom ook preventief maatregelen treffen, afhankelijk van wat op dat moment nodig is.
E. Oplaadpalen
Door nu te participeren in een aanbesteding op provinciaal niveau worden de kosten voor de gemeente lager. Daarnaast blijven laadkosten voor bewoners en gebruikers laag door deze aanbesteding. Meedoen is nodig omdat het aantal elektrische voertuigen sterk toeneemt, ook in Enschede. Tot slot wordt de gemeente ontzorgd bij de uitrol van de laadinfrastructuur.
F. Security
Enschede moet de meest kwetsbare punten binnen het netwerk beter beveiligen. De eerste maatregelen hiervoor zijn recent genomen en leiden tot een knelpunt van 300.000 euro. Dit na onder andere de hack in Hof van Twente, extern advies, actieve monitoring en het wijzigen van ons eigen landschap door meer hybride te werken (elk device is een aanvalsvlak). Het dreigingsniveau blijft, ook na de genomen maatregelen, onverminderd hoog. Risicobeheersing is cruciaal en vraagt in de nabije toekomst mogelijk aanvullende maatregelen en financiering: 100% garantie is er niet maar de kans op en impact van wordt hiermee verkleind. Hier speelt ook mee dat werk voor derden (GBT, andere gemeenten) risico’s en aansprakelijkheid met zich mee brengt.
G. Afvoeren taakstelling scherpe keuzes sociaal domein
Deze taakstelling is indertijd opgevoerd om de uitgaven in het sociale domein te beperken. Een verdere stijging van de uitgaven in het sociale domein zou namelijk de mogelijkheden beperken om te investeren in de fysiek-economische ontwikkeling van de stad. Inmiddels heeft het college echter geconstateerd dat de transformatie van het sociaal domein zijn vruchten afwerpt en dat daarnaast het rijk extra middelen voor het sociaal domein beschikbaar stelt. Dat maakt dat de bijdrage van de algemene middelen aan het sociaal domein flink is afgenomen en het college inmiddels ook een ambitieuze investeringsagenda kan neerzetten. Wel heeft het sociaal domein ook nog steeds enkele taakstellingen uit te voeren. De directe financiële noodzaak om daarbovenop de taakstelling scherpe keuzes nog in te vullen is komen te vervallen.
In het kader van het financieel toezicht op de gemeente door de provincie wordt gekeken naar of de begroting structureel sluitend is (het structureel saldo baten en lasten; ook wel de structurele exploitatieruimte). Dat houdt in dat de jaarlijks terugkerende lasten zijn gedekt door de jaarlijks terugkerende baten. Alle incidentele baten en lasten worden hierbij dus buiten beschouwing gelaten. In onderstaande tabel wordt duidelijk dat de begroting van Enschede structureel sluitend is over de gehele periode 2022 tot en met 2025.
De provincie heeft in haar rol als toezichthouder aangegeven dat in eerste instantie gekeken wordt naar het eerstvolgende begrotingsjaar. Als de begroting in 2022 structureel en reëel sluitend is wordt op de gemeente in principe repressief toezicht toegepast. Enschede voldoet hier met het huidige middelenkader aan.
| Structureel saldo (afgerond en in miljoen euro) | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Structureel saldo | 3,3 | 0,9 | 1,4 | 0,0 |